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Le gaz et le nucléaire dans la taxonomie verte de l’Union européenne

Publié en ligne le 4 février 2022 - Climat -
Mise à jour du 2 février 2022
Le nucléaire et le gaz labellisés comme « énergies de transition »


La Commission européenne a adopté mercredi 2 février 2022 son « acte délégué complémentaire » sur la taxonomie verte [1] précisant la place accordée au gaz et au nucléaire dans les projets d’investissement destinés à lutter contre le changement climatique.

Si la Commission reconnaît finalement l’utilité du nucléaire et du gaz, elle réaffirme que, pour elle, seules les énergies renouvelables (solaire, éolien, etc.) sont réellement « durables ». Les projets faisant appel au nucléaire et au gaz sont donc classés dans la catégorie des énergies dites « de transition », donc pour une durée limitée, et sous réserve de faire appel aux meilleures technologies disponibles.
Nucléaire

Pour le nucléaire, entrent dans la classification :

  • la recherche, le développement et le déploiement de technologies de pointe (technologie dite de « Génération IV ») qui minimisent les déchets et améliorent les normes de sécurité ;
  • les nouveaux projets de centrales nucléaires avec des technologies existantes pour la production d’énergie électrique ou thermique (« Génération III+ ») [jusqu’en 2045] ;
  • la mise à niveau et modification des centrales nucléaires existantes à des fins de prolongation de leur durée de vie [jusqu’en 2040].
  • En revanche, certaines activités de la filière ont été exclues des avantages de la « finance verte ». C’est en particulier le cas de celles relatives à la gestion du cycle du combustible (extraction et enrichissement de l’uranium, traitement du combustible usé, enfouissement).

Gaz fossile

Pour le gaz, entrent dans la classification :

  • la cogénération à haut rendement (production simultanée de chaleur ou de froid et d’électricité) ;
  • la production de chaleur ou de froid dans un système de chauffage et de refroidissement urbain efficace.
  • Les installations labellisées doivent se substituer à des installations au charbon existantes qui ne peuvent pas être remplacées par des énergies renouvelables. Elles doivent en outre rester en deçà de certains seuils d’émission et passer entièrement au gaz renouvelable ou à faible émission de carbone d’ici 2035.

Dispositions communes

Afin d’améliorer la transparence sur les investissements, les entreprises devront rendre publique la part de leurs activités liées aux gaz fossiles et au nucléaire qui sont éligibles au titre de la taxonomie. Ainsi les acteurs financiers qui le souhaitent pourront créer des produits d’investissement « verts » et garantis sans nucléaire ou sans gaz.

Controverse

Avec la publication du texte s’ouvre une période de quatre mois (qui pourra être prolongée de deux mois) durant laquelle le Parlement européen aura la possibilité de rejeter le projet par un vote à la majorité simple. Le Conseil européen pourrait théoriquement s’y opposer aussi en organisant un vote, mais il lui faudrait pour cela réunir vingt États membres, ce qui paraît peu probable.

La controverse n’est pas éteinte par la publication de ce projet. L’Autriche, s’opposant à l’inclusion du nucléaire, a d’ores et déjà indiqué qu’elle préparait les conditions d’une saisine de la justice européenne si ce projet venait à être définitivement adopté [2].

[1] “EU taxonomy : Commission presents Complementary Climate Delegated Act to accelerate decarbonisation”, Commission européenne, 2 février 2022.

[2] « Nucléaire : l’Autriche va porter plainte contre le label “vert” de la Commission européenne », dépêche AFP, 2 février 2022.

Présenté en décembre 2019, le « pacte vert » (Green deal) de l’Union européenne définit « la marche à suivre pour faire de l’Europe le premier continent climatiquement neutre d’ici à 2050, tout en stimulant l’économie, en améliorant la santé et la qualité de vie des citoyens, en préservant la nature et en ne laissant personne de côté » [1]. Dans ce cadre, la Commission européenne a adopté en avril 2021 un ensemble de mesures [2] visant à « mieux orienter les flux de capitaux vers des activités durables » qui inclut une classification des activités économiques en fonction de leur contribution à la réalisation des objectifs environnementaux de l’Union (la « taxonomie verte » de l’Union européenne).

La taxonomie verte de l’Union européenne

La Commission européenne affirme que cette taxonomie est un outil financier « fondé sur des données scientifiques ». Elle s’appuie sur les travaux d’un groupe de travail technique [3] qui a élaboré une liste d’activités économiques évaluées et classées en fonction de leur contribution en matière de durabilité. Cette taxonomie s’articule autour des « six objectifs environnementaux » de l’Union européenne (voir encadré ci-dessous)

Les six objectifs environnementaux de l’Union européenne


La taxonomie en cours d’élaboration par l’Union européenne se réfère aux six objectifs environnementaux suivants :

  1. l’atténuation du changement climatique ;
  2. l’adaptation au changement climatique ;
  3. l’utilisation durable et la protection des ressources aquatiques et marines ;
  4. la transition vers une économie circulaire [limitant la consommation et le gaspillage des ressources et la production des déchets] ;
  5. la prévention et la réduction de la pollution ;
  6. la protection et la restauration de la biodiversité et des écosystèmes.

Des « seuils de performance » en termes de « contribution substantielle à l’un des six objectifs environnementaux » ont été établis. En outre, les activités retenues ne doivent pas nuire significativement aux cinq autres (DNSH – Do no Significant Harm). Une première liste d’activités a été présentée dans le rapport du comité technique. Vingt-cinq concernent l’énergie (dont les productions d’origine solaire et éolienne, le stockage, la rénovation des réseaux de gaz, la production de chaud et de froid à partir de gaz, etc.).

Gazomètres à Clichy, Paul Signac (1863-1935)

Le « Règlement Taxonomie » de l’Union européenne a été publié au Journal Officiel de l’Union Européenne en juin 2020 [4]. Il s’impose directement à tout acteur européen, sans qu’il soit nécessaire d’avoir une transposition dans le droit des États membres [5].

Au-delà des activités estampillées « bas-carbone » (ou « vertes »), la taxonomie identifie des activités « transitoires » (sans alternatives technologiquement ou économiquement viables) et des activités « habilitantes » (productrices de gaz à effet de serre, mais indispensables à des activités bas-carbone).

Suivant le Règlement Taxonomie, avant de prendre toute décision par un « acte délégué » (actes juridiquement contraignants qui permettent à la Commission de compléter ou de modifier des éléments non essentiels des actes législatifs), la Commission doit recueillir l’avis de la « Plateforme sur la finance durable » (qui a pris la suite du groupe technique). Pour toute décision de ce type, Parlement et Conseil peuvent présenter des objections durant quatre à six mois, s’ils le décident. Sans objection, l’acte délégué entre en vigueur. L’acte délégué n° 1 relatif au volet climatique de la taxonomie de l’UE, qui vise à promouvoir les « investissements durables », a été publié le 21 avril 2021 [6] et entrera en vigueur au 1er janvier 2022.

Impact financier d’un référencement dans la taxonomie

Puisque l’ensemble des mesures visant à « mieux orienter les flux de capitaux vers des activités durables » sont à l’origine de la taxonomie, les activités qui y sont incluses devraient accéder à des financements privilégiés (tout ce qui sera dans la taxonomie pourra de fait être financé en partie au moins par le privé, qui s’orientera de préférence vers ce qui est qualifié de « vert », tout ce qui sera en dehors de la taxonomie n’aura aucune chance de l’être, sauf à des conditions outrageusement défavorables). L’accès à des financements à taux réduit peut réduire drastiquement le coût d’un projet, en particulier s’il nécessite un développement long et de lourds investissements en capital. Le coût du nucléaire, par exemple, résulte essentiellement des coûts de construction et de financement qui, en fonction du taux d’actualisation retenu (le coût des intérêts du prêt contracté pour construire les centrales), représentent entre 50 et 75 % du coût total de production de l’électricité. Un rapport de la Cour des comptes britannique [7] montre que le coût du kilowattheure de l’EPR d’Hinkley Point double quand le taux d’actualisation passe de 3 % à 10 % (le taux retenu par EDF pour ce projet est de 9 %).

La place du gaz et du nucléaire

Sitôt publié, ce rapport a fait l’objet de vives controverses portant essentiellement sur l’inclusion d’activités basées sur le gaz naturel et la non-inclusion de la production d’électricité d’origine nucléaire. En effet, ce choix paraît paradoxal alors que la combustion de gaz naturel est intensément productrice de gaz à effets de serre, tandis que la production d’électricité d’origine nucléaire en émet très peu.

Dans une version préliminaire [8] n’engageant pas la Commission, les experts techniques reconnaissaient que « la production d’énergie nucléaire conduit à des émissions de gaz à effet de serre proches de zéro dans la phase de production d’énergie et peut contribuer aux objectifs d’atténuation du changement climatique » et que sa prise en compte « dans une perspective d’atténuation du changement climatique était donc justifiée ». Mais concernant « les dommages potentiels importants à d’autres objectifs environnementaux » (objectif « DNSH » mentionné ci-dessus), les experts techniques ont estimé que « les preuves concernant l’énergie nucléaire sont complexes et plus difficiles à évaluer dans un contexte taxonomique » et qu’il existe encore des lacunes dans les données empiriques. Ils donnent en particulier l’exemple de la gestion à long terme des déchets de haute activité pour lesquels, estiment-ils, « il existe un consensus international selon lequel une solution technique sûre et à long terme est nécessaire pour résoudre la situation actuelle non durable ». Le rapport recommande ainsi que des travaux techniques plus approfondis soient entrepris sur les aspects « DNSH » de l’énergie nucléaire par un groupe disposant d’une expertise technique approfondie sur le cycle de vie du nucléaire et les impacts environnementaux existants et potentiels sur tous les objectifs.

L’expertise scientifique du Joint Research Center

La Commission a alors missionné pour avis le Centre commun de recherche (JRC – Joint Research Center), son service chargé de fournir des conseils et un soutien scientifique aux politiques de l’Union européenne [9]. Le rapport du JRC a été rendu public en septembre 2021 [10] et se montre très favorable à l’inclusion des activités de production d’énergie d’origine nucléaire en soulignant ses nombreux avantages environnementaux (voir encadré ci-dessous).

Impacts environnementaux de la production nucléaire d’électricité
  • Les émissions moyennes de gaz à effet de serre issus de la production d’électricité à partir de l’énergie nucléaire et déterminés sur l’ensemble du cycle de vie sont comparables aux valeurs caractéristiques de l’hydroélectricité et de l’éolien.
  • L’énergie nucléaire a de très faibles émissions de oxydes d’azote (NOx), de dioxyde de soufre (SO2), de particules fines (PM) et de composés organiques volatils non méthaniques (COVNM). Les valeurs sont comparables ou meilleures que les émissions correspondantes des productions solaires photovoltaïques et éoliennes.
  • En ce qui concerne les potentiels d’acidification 1 et d’eutrophisation 2, l’énergie nucléaire est également comparable ou meilleure que le solaire photovoltaïque et l’éolien.
  • Il en est de même pour l’écotoxicité en eau douce et marine, réduction de la couche d’ozone et le risque de création d’oxydants photochimiques (POCP).
  • L’emprise au sol pour la production d’énergie nucléaire est à peu près la même que celle d’une centrale électrique au gaz de capacité équivalente, mais nettement inférieure à l’éolien ou au solaire photovoltaïque.

Source
Synthèse du rapport du JRC, “Technical assessment of nuclear energy with respect to the ‘do no significant harm’ criteria of Regulation (EU) 2020/852 (‘Taxonomy Regulation’)”, JRC Publications Repository, 2021. Sur publications.jrc.ec.europa.eu

Le JRC recense également les « domaines où l’utilisation de l’énergie nucléaire nécessite une attention particulière », en particulier le réchauffement des rivières et la consommation en eau.

En ce qui concerne l’impact des rayonnements ionisants sur la santé humaine et l’environnement, le rapport se montre rassurant et note que l’exposition annuelle moyenne du grand public « est dix mille fois inférieure à la dose annuelle moyenne due au rayonnement de fond naturel » et que « l’impact total sur la santé humaine des émissions tant radiologiques que non radiologiques de la chaîne nucléaire [cycle de vie complet] est comparable à l’impact sur la santé humaine de l’éolien offshore ».

Le rapport souligne que si les accidents graves avec fusion du cœur (Three Mile Island aux États-Unis en 1979, Tchernobyl en 1986 en Union soviétique et Fukushima en 2011 au Japon) « sont des événements avec une probabilité extrêmement faible », ils ont des conséquences potentiellement graves et « ne peuvent être exclus avec une certitude à 100 % ». Le rapport s’est alors penché sur la comparaison entre les « conséquences maximales d’un hypothétique accident nucléaire grave, en termes de nombre de décès humains » avec les conséquences maximales des accidents des autres technologies de production d’électricité, tout en reconnaissant l’existence d’autres conséquences directes et indirectes graves « qui pourraient être plus difficiles à évaluer ».

Le Jardin forestier, attribué à Louis Eysen (1843-1899)

En conclusion, les experts du JRC écrivent que « les analyses ne révèlent aucun fait indiquant que l’énergie nucléaire infligerait plus de préjudice à la santé humaine et à l’environnement que les autres énergies déjà acceptées dans la taxonomie comme atténuant le changement climatique » et donc reconnaissent que « l’énergie nucléaire n’inflige aucun préjudice majeur aux cinq autres objectifs de développement durable désignés dans le règlement Taxonomie ».

Ce rapport scientifique a suscité des réactions négatives de la part d’organisations traditionnellement anti-nucléaires (voir par exemple l’analyse faite par l’association autrichienne Ökologie-Institut [11] et la fondation HeinrichBöll affiliée au Parti Vert allemand [12]).

Les débats en cours

Les débats en cours se déroulent sur fond d’enjeux économiques et industriels importants (la taxonomie permettant d’orienter les financements).

Tous les moyens de production électriques qui émettent plus de 100 grammes de CO2 par kWh sont exclus. Ainsi, la taxonomie n’inclut pas le gaz naturel pour la production d’électricité puisqu’il ne respecte pas ce critère. Mais elle n’inclut pas non plus le nucléaire, qui est pourtant bas-carbone. Pour celui-ci, les décisions sont reportées à une date ultérieure. Pour rappel, selon le Giec, l’électricité nucléaire émet en moyenne 12 grammes de CO2 par kWh généré, l’électricité produite par combustion de gaz naturel 490 grammes, et le charbon 820 grammes.

Le texte du document « Questions/Réponses » publié par la Commission [13] fait clairement apparaître des modalités de décision et d’instruction des possibilités d’inclusion dans la taxonomie très différentes selon qu’il s’agit du gaz ou de l’énergie nucléaire. Pour le nucléaire, la commission annonce les avis techniques à venir de deux autres comités scientifiques, à la suite de quoi elle « assurera le suivi sur la base de ses résultats dans le cadre du règlement sur la taxonomie ». Pour le gaz, elle indique que les technologies qui y ont recours « devraient être reconnues dans la taxonomie de l’UE, notamment en tant qu’activité de transition susceptible de faciliter le passage du charbon et du pétrole aux énergies renouvelables » et que cette question sera traitée dans l’acte délégué complémentaire, qui doit être adopté dans le courant de l’année 2021.

Luttes d’influence

Une importante lutte d’influence s’est ainsi développée en Union européenne. À la suite de tous ces rapports, deux groupes de pays ont pris des positions totalement opposées dans des lettres officielles adressées à la Commission.

D’un côté, Emmanuel Macron et les Premiers ministres de six pays européens (Hongrie, Pologne, République Tchèque, Roumanie, Slovaquie et Slovénie) se prononcent pour l’inclusion du nucléaire (lettre à la Commission européenne du 19 mars 2021 [14]) en rappelant le rôle de l’énergie nucléaire dans les efforts à accomplir pour atteindre la neutralité carbone d’ici 2050. Cette lettre a été renforcée par une tribune de quinze ministres de dix pays et intitulée : « Nous, Européens, avons besoin du nucléaire ! » [15]. Les signataires sont issus des pays auteurs de la lettre à la Commission, plus la Finlande (l’Estonie et la Lituanie ont annoncé vouloir se joindre à eux). L’ajout de la Finlande à la liste des pays permet, selon les règles de fonctionnement de l’Union européenne, d’opposer éventuellement un veto à une exclusion du nucléaire de la taxonomie.

D’un autre côté, cinq pays (Allemagne, Autriche, Danemark, Espagne et Luxembourg) se sont prononcés contre [16]. Ils déclarent craindre que « l’inclusion de l’énergie nucléaire dans la taxonomie nuise à son intégrité et à sa crédibilité, et donc à son utilité », mettant en avant la question des déchets nucléaires.

À ces luttes concernant le nucléaire s’ajoute celle concernant le gaz pour la production d’électricité que certains pays (des pays de l’Europe de l’Est, l’Allemagne, la Belgique…) souhaiteraient voir inclus dans la taxonomie à titre transitoire pour leur permettre d’assurer la transition vers le zéro carbone en 2050.

Mise à jour au 30 novembre 2021

La Commission européenne a récemment confirmé son intention de présenter un acte délégué avant la fin 2021. Un document en cours de négociation proposerait de reconnaître les investissements dans la construction, l’exploitation, le démantèlement et la prolongation de vie des centrales nucléaires. Le stockage des déchets radioactifs, l’extraction et le traitement de l’uranium ainsi que le traitement des combustibles nucléaires usés pourraient également bénéficier de financements au titre de la taxonomie en tant qu’activités « habilitantes ».

Les centrales à gaz les plus efficaces, à condition de ne fonctionner qu’en pointe, c’est-à-dire un nombre d’heures réduit dans l’année, en soutien aux énergies renouvelables intermittentes, et uniquement pendant une période de transition (pas au-delà de 2030), feraient aussi partie de la taxonomie.

Références


1 | Commission européenne, « Le pacte vert pour l’Europe définit la marche à suivre pour faire de l’Europe le premier continent climatiquement neutre d’ici à 2050 », communiqué de presse, 11 décembre 2019.
2 | Commission européenne, « Le plan de relance européen : poser les bases de la reprise française », actualités, novembre 2021.
3 | Union européenne, “Taxonomy”, final report of the Technical expert group on sustainable finance, mars 2020.
4 | Union européenne, « Règlement (UE) 2020/852 du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2020 sur l’établissement d’un cadre visant à favoriser les investissements durables et modifiant le règlement (UE) 2019/2088 », Journal officiel de l’Union européenne, 2020, 198 :13-42.
5 | Union européenne, « Règlements, directives et autres actes législatifs », 2021.
6 | Commission européenne, « Règlement délégué de la Commission complétant le règlement (UE) 2020/852 par les critères d’examen technique permettant de déterminer à quelles conditions une activité économique peut être considérée comme contribuant substantiellement à l’atténuation du changement climatique ou à l’adaptation à celui-ci et si cette activité économique ne cause de préjudice important à aucun des autres objectifs environnementaux », document final, 4 juin 2021.
7 | National Audit Office, “Hinkley point C”, report, 23 juin 2017.
8 | Union européenne, “Taxonomy”, final report of the Technical expert group on sustainable finance, mars 2020.
9 | Site du JRC ec.europa.eu/jrc
10 | Abousahl S et al., “Technical assessment of nuclear energy with respect to the ‘do no significant harm’ criteria of regulation (EU) 2020/852 (‘Taxonomy regulation’)”, JRC report, 16 août 2021.
11 | Österreichisches Ökologie Institut, “Nuclear in or out the EU taxonomy“, conférence de presse, 15 juin 2021.
12 | Pistner et al., “Sustainability at risk“, analyse critique, JRC E-paper, septembre 2021. Sur eu.boell.org
13 | Commission européenne, « Acte délégué relatif au volet climatique de la taxonomie et amendements aux actes délégués sur les obligations fiduciaires, les conseils en investissement et en assurance », foire aux questions, 21 avril 2021.
14 | “Joint letter by seven state leaders to EU Commission on the role of nuclear power in EU climate and energy policy“, mars 2021. Sur gov.pl
15 | « Nous Européens, avons besoin du nucléaire ! », tribune collective, Le Figaro, 11 octobre 2021. Sur lefigaro.fr
16 | “Germany, four others oppose classing nuclear as green in EU”, Reuters news, 2 juillet 2021.

1 Le potentiel d’acidification fait référence aux composés précurseurs des pluies acides. Il s’agit notamment du dioxyde de soufre (SO2), des oxydes d’azote (NOx), du monoxyde d’azote (NO), du dioxyde d’azote (N2O) et d’autres substances diverses.

2 Richesse excessive en éléments nutritifs dans un lac ou un autre plan d’eau, souvent due au ruissellement de la terre, ce qui provoque une croissance dense de la vie végétale.