Le gaz et le nucléaire dans la taxonomie verte de l’Union européenne

Présenté en décembre 2019, le « pacte vert » (Green deal) de l’Union européenne définit « la marche à suivre pour faire de l’Europe le premier continent climatiquement neutre d’ici à 2050, tout en stimulant l’économie, en améliorant la santé et la qualité de vie des citoyens, en préservant la nature et en ne laissant personne de côté » [1]. Dans ce cadre, la Commission européenne a adopté en avril 2021 un ensemble de mesures [2] visant à « mieux orienter les flux de capitaux vers des activités durables » qui inclut une classification des activités économiques en fonction de leur contribution à la réalisation des objectifs environnementaux de l’Union (la « taxonomie verte » de l’Union européenne).

La taxonomie verte de l’Union européenne

La Commission européenne affirme que cette taxonomie est un outil financier « fondé sur des données scientifiques ». Elle s’appuie sur les travaux d’un groupe de travail technique [3] qui a élaboré une liste d’activités économiques évaluées et classées en fonction de leur contribution en matière de durabilité. Cette taxonomie s’articule autour des « six objectifs environnementaux » de l’Union européenne (voir encadré ci-dessous)

Des « seuils de performance » en termes de « contribution substantielle à l’un des six objectifs environnementaux » ont été établis. En outre, les activités retenues ne doivent pas nuire significativement aux cinq autres (DNSH – Do no Significant Harm). Une première liste d’activités a été présentée dans le rapport du comité technique. Vingt-cinq concernent l’énergie (dont les productions d’origine solaire et éolienne, le stockage, la rénovation des réseaux de gaz, la production de chaud et de froid à partir de gaz, etc.).

Le « Règlement Taxonomie » de l’Union européenne a été publié au Journal Officiel de l’Union Européenne en juin 2020 [4]. Il s’impose directement à tout acteur européen, sans qu’il soit nécessaire d’avoir une transposition dans le droit des États membres [5].

Au-delà des activités estampillées « bas-carbone » (ou « vertes »), la taxonomie identifie des activités « transitoires » (sans alternatives technologiquement ou économiquement viables) et des activités « habilitantes » (productrices de gaz à effet de serre, mais indispensables à des activités bas-carbone).

Suivant le Règlement Taxonomie, avant de prendre toute décision par un « acte délégué » (actes juridiquement contraignants qui permettent à la Commission de compléter ou de modifier des éléments non essentiels des actes législatifs), la Commission doit recueillir l’avis de la « Plateforme sur la finance durable » (qui a pris la suite du groupe technique). Pour toute décision de ce type, Parlement et Conseil peuvent présenter des objections durant quatre à six mois, s’ils le décident. Sans objection, l’acte délégué entre en vigueur. L’acte délégué n° 1 relatif au volet climatique de la taxonomie de l’UE, qui vise à promouvoir les « investissements durables », a été publié le 21 avril 2021 [6] et entrera en vigueur au 1^er janvier 2022.

Impact financier d’un référencement dans la taxonomie

Puisque l’ensemble des mesures visant à « mieux orienter les flux de capitaux vers des activités durables » sont à l’origine de la taxonomie, les activités qui y sont incluses devraient accéder à des financements privilégiés (tout ce qui sera dans la taxonomie pourra de fait être financé en partie au moins par le privé, qui s’orientera de préférence vers ce qui est qualifié de « vert », tout ce qui sera en dehors de la taxonomie n’aura aucune chance de l’être, sauf à des conditions outrageusement défavorables). L’accès à des financements à taux réduit peut réduire drastiquement le coût d’un projet, en particulier s’il nécessite un développement long et de lourds investissements en capital. Le coût du nucléaire, par exemple, résulte essentiellement des coûts de construction et de financement qui, en fonction du taux d’actualisation retenu (le coût des intérêts du prêt contracté pour construire les centrales), représentent entre 50 et 75 % du coût total de production de l’électricité. Un rapport de la Cour des comptes britannique [7] montre que le coût du kilowattheure de l’EPR d’Hinkley Point double quand le taux d’actualisation passe de 3 % à 10 % (le taux retenu par EDF pour ce projet est de 9 %).

La place du gaz et du nucléaire

Sitôt publié, ce rapport a fait l’objet de vives controverses portant essentiellement sur l’inclusion d’activités basées sur le gaz naturel et la non-inclusion de la production d’électricité d’origine nucléaire. En effet, ce choix paraît paradoxal alors que la combustion de gaz naturel est intensément productrice de gaz à effets de serre, tandis que la production d’électricité d’origine nucléaire en émet très peu.

Dans une version préliminaire [8] n’engageant pas la Commission, les experts techniques reconnaissaient que « la production d’énergie nucléaire conduit à des émissions de gaz à effet de serre proches de zéro dans la phase de production d’énergie et peut contribuer aux objectifs d’atténuation du changement climatique » et que sa prise en compte « dans une perspective d’atténuation du changement climatique était donc justifiée ». Mais concernant « les dommages potentiels importants à d’autres objectifs environnementaux » (objectif « DNSH » mentionné ci-dessus), les experts techniques ont estimé que « les preuves concernant l’énergie nucléaire sont complexes et plus difficiles à évaluer dans un contexte taxonomique » et qu’il existe encore des lacunes dans les données empiriques. Ils donnent en particulier l’exemple de la gestion à long terme des déchets de haute activité pour lesquels, estiment-ils, « il existe un consensus international selon lequel une solution technique sûre et à long terme est nécessaire pour résoudre la situation actuelle non durable ». Le rapport recommande ainsi que des travaux techniques plus approfondis soient entrepris sur les aspects « DNSH » de l’énergie nucléaire par un groupe disposant d’une expertise technique approfondie sur le cycle de vie du nucléaire et les impacts environnementaux existants et potentiels sur tous les objectifs.

L’expertise scientifique du Joint Research Center

La Commission a alors missionné pour avis le Centre commun de recherche (JRC – Joint Research Center), son service chargé de fournir des conseils et un soutien scientifique aux politiques de l’Union européenne [9]. Le rapport du JRC a été rendu public en septembre 2021 [10] et se montre très favorable à l’inclusion des activités de production d’énergie d’origine nucléaire en soulignant ses nombreux avantages environnementaux (voir encadré ci-dessous).

Le JRC recense également les « domaines où l’utilisation de l’énergie nucléaire nécessite une attention particulière », en particulier le réchauffement des rivières et la consommation en eau.

En ce qui concerne l’impact des rayonnements ionisants sur la santé humaine et l’environnement, le rapport se montre rassurant et note que l’exposition annuelle moyenne du grand public « est dix mille fois inférieure à la dose annuelle moyenne due au rayonnement de fond naturel » et que « l’impact total sur la santé humaine des émissions tant radiologiques que non radiologiques de la chaîne nucléaire [cycle de vie complet] est comparable à l’impact sur la santé humaine de l’éolien offshore ».

Le rapport souligne que si les accidents graves avec fusion du cœur (Three Mile Island aux États-Unis en 1979, Tchernobyl en 1986 en Union soviétique et Fukushima en 2011 au Japon) « sont des événements avec une probabilité extrêmement faible », ils ont des conséquences potentiellement graves et « ne peuvent être exclus avec une certitude à 100 % ». Le rapport s’est alors penché sur la comparaison entre les « conséquences maximales d’un hypothétique accident nucléaire grave, en termes de nombre de décès humains » avec les conséquences maximales des accidents des autres technologies de production d’électricité, tout en reconnaissant l’existence d’autres conséquences directes et indirectes graves « qui pourraient être plus difficiles à évaluer ».

En conclusion, les experts du JRC écrivent que « les analyses ne révèlent aucun fait indiquant que l’énergie nucléaire infligerait plus de préjudice à la santé humaine et à l’environnement que les autres énergies déjà acceptées dans la taxonomie comme atténuant le changement climatique » et donc reconnaissent que « l’énergie nucléaire n’inflige aucun préjudice majeur aux cinq autres objectifs de développement durable désignés dans le règlement Taxonomie ».

Ce rapport scientifique a suscité des réactions négatives de la part d’organisations traditionnellement anti-nucléaires (voir par exemple l’analyse faite par l’association autrichienne Ökologie-Institut [11] et la fondation HeinrichBöll affiliée au Parti Vert allemand [12]).

Les débats en cours

Les débats en cours se déroulent sur fond d’enjeux économiques et industriels importants (la taxonomie permettant d’orienter les financements).

Tous les moyens de production électriques qui émettent plus de 100 grammes de CO₂ par kWh sont exclus. Ainsi, la taxonomie n’inclut pas le gaz naturel pour la production d’électricité puisqu’il ne respecte pas ce critère. Mais elle n’inclut pas non plus le nucléaire, qui est pourtant bas-carbone. Pour celui-ci, les décisions sont reportées à une date ultérieure. Pour rappel, selon le Giec, l’électricité nucléaire émet en moyenne 12 grammes de CO₂ par kWh généré, l’électricité produite par combustion de gaz naturel 490 grammes, et le charbon 820 grammes.

Le texte du document « Questions/Réponses » publié par la Commission [13] fait clairement apparaître des modalités de décision et d’instruction des possibilités d’inclusion dans la taxonomie très différentes selon qu’il s’agit du gaz ou de l’énergie nucléaire. Pour le nucléaire, la commission annonce les avis techniques à venir de deux autres comités scientifiques, à la suite de quoi elle « assurera le suivi sur la base de ses résultats dans le cadre du règlement sur la taxonomie ». Pour le gaz, elle indique que les technologies qui y ont recours « devraient être reconnues dans la taxonomie de l’UE, notamment en tant qu’activité de transition susceptible de faciliter le passage du charbon et du pétrole aux énergies renouvelables » et que cette question sera traitée dans l’acte délégué complémentaire, qui doit être adopté dans le courant de l’année 2021.

Luttes d’influence

Une importante lutte d’influence s’est ainsi développée en Union européenne. À la suite de tous ces rapports, deux groupes de pays ont pris des positions totalement opposées dans des lettres officielles adressées à la Commission.

D’un côté, Emmanuel Macron et les Premiers ministres de six pays européens (Hongrie, Pologne, République Tchèque, Roumanie, Slovaquie et Slovénie) se prononcent pour l’inclusion du nucléaire (lettre à la Commission européenne du 19 mars 2021 [14]) en rappelant le rôle de l’énergie nucléaire dans les efforts à accomplir pour atteindre la neutralité carbone d’ici 2050. Cette lettre a été renforcée par une tribune de quinze ministres de dix pays et intitulée : « Nous, Européens, avons besoin du nucléaire ! » [15]. Les signataires sont issus des pays auteurs de la lettre à la Commission, plus la Finlande (l’Estonie et la Lituanie ont annoncé vouloir se joindre à eux). L’ajout de la Finlande à la liste des pays permet, selon les règles de fonctionnement de l’Union européenne, d’opposer éventuellement un veto à une exclusion du nucléaire de la taxonomie.

D’un autre côté, cinq pays (Allemagne, Autriche, Danemark, Espagne et Luxembourg) se sont prononcés contre [16]. Ils déclarent craindre que « l’inclusion de l’énergie nucléaire dans la taxonomie nuise à son intégrité et à sa crédibilité, et donc à son utilité », mettant en avant la question des déchets nucléaires.

À ces luttes concernant le nucléaire s’ajoute celle concernant le gaz pour la production d’électricité que certains pays (des pays de l’Europe de l’Est, l’Allemagne, la Belgique…) souhaiteraient voir inclus dans la taxonomie à titre transitoire pour leur permettre d’assurer la transition vers le zéro carbone en 2050.