La gestion du risque : entre rationalité, opinion publique et précautionnisme

La gestion des risques est une discipline à part entière qui concerne les entreprises comme les gouvernements. J’ai eu l’opportunité de m’y intéresser lorsque je présidais des institutions, notamment l’IRSN, en charge des questions de sûreté nucléaire et de radioprotection, mais aussi lorsque je dirigeais la HAS, autorité en charge de l’amélioration de la qualité des soins. Je vais tenter d’illustrer par des exemples concrets ce que mes expériences passées m’ont appris sur la gestion des risques, et comment cela s’applique aux pouvoirs publics face à une crise comme celle que nous avons vécue.

La gestion des risques : des arbitrages permanents

La mission principale d’un gestionnaire de risques est d’identifier ceux qui sont inhérents à une activité et de les classer en fonction d’une part de leur probabilité de survenue et d’autre part de leur gravité. La gradation d’un risque résulte ainsi de la combinaison entre deux paramètres indépendants que sont la probabilité d’occurrence d’un événement et l’ampleur de son impact (sa dangerosité).

Prévenir un risque ou réduire son impact ?
Sur la base de cette hiérarchisation des risques, une institution (qu’il s’agisse d’un organisme public, privé ou d’un gouvernement) prend des mesures pour les atténuer se traduisant par un plan de gestion des risques (voir encadré). Certaines mesures de prévention sont simples, d’autres très coûteuses ou simplement techniquement infaisables. Si un risque ne peut être prévenu, son impact peut parfois être réduit. Les arbitrages permanents auxquels sont soumis les décideurs à tous les niveaux sont : faut-il dépenser beaucoup d’énergie (de temps ou d’argent) à réduire un risque exceptionnel mais potentiellement grave, ou vaut-il mieux travailler sur des risques fréquents mais de plus faible impact ? En réalité, les deux stratégies ne sont pas exclusives mais les moyens humains et financiers dont disposent les responsables publics ou les entreprises nécessitent de faire des choix. Nul n’est en capacité de tout prévenir, et encore moins simultanément, pour couvrir l’ensemble des risques connus. Cela reviendrait par exemple à construire un pont ou un tunnel pour remplacer chaque passage à niveau en France afin d’éviter des accidents, certes dramatiques, mais rares. Il est clair que les collectivités locales font d’autres choix et elles ont vraisemblablement raison.

La balance bénéfice/risque
Un autre arbitrage classique est celui de la balance bénéfice/risque de l’opérationnalité de l’activité. En effet, mettre en place des mesures de sécurité à tous les échelons peut générer une perte d’efficacité. Il convient alors d’appliquer la « juste proportionnalité » entre la prévention d’un risque et la capacité à réaliser l’activité que l’on programme. Nous le percevons par exemple dans le monde numérique, où la sécurité informatique (que ce soit le nombre de mots de passe dont nous avons besoin au quotidien, l’existence de pare-feu, l’interdiction d’utiliser certains outils) peut réduire la vitesse d’exécution de tâches informatiques. Il convient donc de trouver un équilibre entre des mesures de sécurité et la fonctionnalité. De la même façon, lorsqu’une société devient très normative pour prévenir des risques, elle peut perdre en efficience, et surtout faire face à des dangers inattendus [1]. Sans aucun jugement de valeur, les normes environnementales très drastiques en Europe ont ainsi contribué à la délocalisation d’activités de chimie dans des pays moins regardants, comme la Chine ou l’Inde. Nous avons gagné en matière de qualité de l’air (risque grave pour la santé), mais perdu en souveraineté puisque la plupart des principes actifs entrant dans la composition des médicaments, par exemple, ne sont plus fabriqués chez nous, ce qui explique en partie les pénuries que nous observons (autre risque grave pour la santé).

Pour ajouter un peu de complexité, il ne faut pas oublier que la hiérarchie de la perception des risques évolue en permanence. Pour en donner une illustration, l’énergie nucléaire a longtemps été considérée comme trop coûteuse et trop pourvoyeuse de risques (accidents, déchets), et les gouvernements successifs de ces dernières années ont décidé de réduire cette activité (la part de l’énergie nucléaire dans notre mix énergétique) face à l’intolérance sociétale grandissante qui prévalait depuis les années 1980. Elle apparaît désormais comme le meilleur rempart, au moins temporairement, contre le réchauffement climatique devenu le risque majeur qu’affronte notre société, et ce risque nucléaire toujours présent devient alors acceptable face à un risque plus grand encore. Ainsi, la hiérarchie de la perception des risques se modifie en permanence au cours du temps. Il n’existe pas de cartographie de cette perception fixe et figée.

L’opinion publique
Les arbitrages que font les sociétés face aux risques peuvent aussi être influencés par l’opinion publique, potentiellement marquée par son histoire, un événement, des valeurs particulières, qui la rendent réfractaire à certains risques et plus tolérante à d’autres. Il ne s’agit pas ici de hiérarchie intrinsèque des risques, mais de hiérarchie de la perception des risques par la population qui va influencer les décisions publiques. Cette perception des risques par les populations n’est pas forcément bonne conseillère car elle ne repose pas sur des bases d’occurrence et de danger, mais sur des bases émotionnelles. C’est ainsi qu’Angela Merkel, après l’accident de Fukushima, a décidé en 2011 d’accélérer la fermeture de toutes les centrales allemandes de concert avec l’opinion publique de son pays, très défavorable au nucléaire, et a été contrainte de rouvrir des centrales à charbon ou à gaz d’un autre temps. On connaît aujourd’hui les conséquences de cette décision radicale sur les plans climatique et géopolitique. Sans compter que la filière nucléaire, devenue sans avenir, s’est vidée de ses experts en quelques années. Aujourd’hui, malgré la crise de l’énergie, l’Allemagne n’est plus en mesure de remettre en route cette filière faute de compétences et peine à en assurer la sûreté (la gestion du démantèlement et des déchets repose sur de nombreux sous-traitants). La décision prise en 2011 a été dictée par une opinion publique sous le coup de l’inquiétude, mais elle a eu des conséquences néfastes sur le plan des risques en général.

Prévention des risques et précaution
Enfin, il est classique dans l’inconscient collectif d’assimiler la prévention des risques à la prise de précaution. Or ces deux notions sont quasi exclusives l’une de l’autre. La gestion des risques traite de dangers connus dans leur nature et quantifiables (comme le risque sismique lors de la construction d’une centrale), alors que le principe de précaution traite de situations où les preuves scientifiques relatives à un danger pour l’environnement ou la santé sont incertaines (comme l’impact d’un nouveau composé chimique sur la biodiversité). Dans le monde de la précaution, nous sommes dans l’hypothétique non démontré (c’est-à-dire l’inconnu, l’ignorance, l’hypothèse, la conjecture, l’intuition), ou bien dans une incertitude reconnue (dans le sens de « non démontrée scientifiquement »). Dans celui de la prévention, on reste dans l’incertitude, mais une incertitude « connue » donc probabilisable. Le moment où un risque devient avéré, scientifiquement parlant, est donc le point de bascule d’une stratégie de précaution vers celle de la prévention […].

Le choix de prendre des risques

Pour compléter cette description des facteurs qui influencent nos perceptions, d’autres facteurs psychologiques sont responsables de la distorsion de la hiérarchie de la perception des risques, notamment en santé publique. Nous observons dans la société une incroyable tolérance aux risques choisis, tels le tabac ou l’alcool, face à des risques subis comme ceux liés à la pollution de l’air ou aux résidus de pesticides dans l’alimentation. Alors que les niveaux de danger (risques de maladie) que l’on encourt entre le tabac et la pollution de l’air par exemple n’ont absolument aucune commune mesure. De même, le déni face aux risques liés à l’alcool est impressionnant en France car, outre les maladies cardiovasculaires, cancers, cirrhoses, syndrome d’alcoolisation fœtale, etc. , la consommation d’alcool est responsable d’une majorité des accidents de la voie publique et de la majorité des violences faites aux femmes et aux enfants. Lorsque je présidais l’Institut national du cancer, j’ai pu observer qu’on est immédiatement accusé du crime de « lèse culture » ou de « lèse patrimoine » quand on ose l’évoquer. Certains articles de journaux à l’époque ont voulu faire croire que je souhaitais instaurer une politique de santé publique liberticide alors que mon seul objectif était de rappeler la perception de la hiérarchie des risques, et qu’un risque n’est pas moindre parce qu’on le choisit. Sans compter que, considérant l’alcool ou d’autres addictions du même ordre, il ne s’agit pas d’une simple prise de risque individuelle, mais tout autant de la sécurité d’autrui. Force est de constater que le risque choisi est sous-estimé et le risque subi surestimé. Les décideurs publics doivent ainsi accepter l’idée que le risque subi est intolérable pour la société, et ce, quel que soit son niveau.

Le principe de précaution et ses dérives

Pour clore ce paragraphe sur la question de la perception des risques dans la population française, l’adoption du principe de précaution dans la Constitution [2] a donné lieu à une interprétation erronée, loin de l’objectif initial. Le principe de précaution, qui s’adressait au départ exclusivement au champ de l’environnement et qui s’est subrepticement étendu en quelques années au champ de la santé [3], avait été conçu comme un principe d’action. Il convient aussi de rappeler que ce principe ne concerne que la mise en œuvre de politiques publiques par les pouvoirs publics, et non pas les actions individuelles.

Ce principe sous-entendait que, face à une incertitude scientifique, les pouvoirs publics devaient se donner les moyens de réduire le degré de l’incertitude par l’acquisition de connaissances. La seule obligation inhérente au principe de précaution était de mobiliser la communauté scientifique afin de mettre en œuvre des actions de recherche pour réduire le niveau d’incertitude. Or ce principe, qui est en fait un principe de mouvement vers plus de connaissance, se voit souvent résumé en un devoir d’immobilisme, certains le suspectant même d’être devenu un frein national à l’innovation [4].

Outre le fait qu’il est mal nommé, donnant l’image d’une position statique alors qu’au contraire il oblige à l’action, il est aussi critiqué pour son caractère flou, non normatif, qui se traduit par une difficulté de mise en œuvre opérationnelle.

Les dérives du principe de précaution
Aujourd’hui, le principe de précaution a subi pour moi trois dérives majeures.

La première réside dans le fait qu’il a été interprété par nos concitoyens comme l’obligation pour les pouvoirs publics de tendre vers un risque zéro, évidemment impossible à atteindre. Il a conduit à une aversion au risque dans la population et a donné l’impression qu’un gouvernement peut et doit protéger les citoyens de tout danger, y compris lorsque la connaissance n’est pas au rendez-vous au moment de la décision. Car malheureusement, des choix, des décisions, des arbitrages s’imposent souvent alors qu’on ne maîtrise pas tous les tenants et les aboutissants d’un sujet. Si l’on appliquait le principe de précaution tel qu’interprété dorénavant par l’opinion publique, il se traduirait par une sorte de moratoire permanent en attendant d’en savoir plus. . . La vie réelle ne le permet pas.

Cette aversion au risque est un sentiment assez répandu. Nos concitoyens caressent l’idée, utopique, que l’État, des institutions, des organisations, des procédures peuvent les mettre à l’abri de tous les risques subis. Et plus notre système de protection sociale se donne les moyens d’être protecteur et de couvrir certains risques de la vie, moins nous tolérons l’impuissance de l’État.

La deuxième dérive du principe de précaution est qu’il expose tous les décideurs publics à un risque judiciaire dès qu’un risque autrefois incertain, ou même totalement inconnu, devient avéré. En effet, lorsque les connaissances progressent, on sort de la « précaution » pour mettre en œuvre des mesures de « prévention » du risque. Mais qui détermine le moment de bascule où la connaissance remplace l’inconnu ? Qui est apte à en juger ? L’acquisition de connaissances est toujours un long processus et on ne peut juger de la robustesse d’une connaissance qu’ex post. C’est donc a posteriori qu’elle devient certitude. En effet, en épistémologie – science de l’acquisition des connaissances que certains qualifient aussi d’étude de la constitution des connaissances valables –, une connaissance est stabilisée lorsque plus personne n’est en mesure de la réfuter (Karl Popper a parfaitement décrit le processus dans ses textes [5]). C’est progressivement, et seulement a posteriori, qu’on s’aperçoit que la connaissance est stabilisée. Un décideur peut donc en permanence être pris en défaut d’avoir mis en œuvre des mesures de prévention trop tard par rapport à une connaissance qui aurait finalement éclos à un moment donné. Le processus dynamique de formation d’un consensus ne s’accommode pas facilement de la temporalité de la décision. On ne peut compacter ce temps.

Enfin, troisième dérive, le principe de précaution est parfois brandi de façon rétroactive. C’est par exemple ce qui peut être reproché aux pouvoirs publics face à une certitude à un moment donné qui se révèle fausse avec le temps. Or ce principe est consubstantiel au sens de la marche du temps. C’est ce que j’ai pu observer tout récemment avec ce que certains appellent la cacophonie sur les masques, voire le mensonge du gouvernement, en discutant avec un journaliste qui reprochait au gouvernement de ne pas avoir mis en œuvre le principe de précaution au moment de l’arrivée du Covid, arguant qu’il aurait dû être utilisé pour proposer des masques à la population générale. Je lui ai rappelé qu’aucune recommandation au monde en janvier, février ou mars 2020, n’évoquait cette possibilité (elle était même parfois déconseillée), et que l’OMS ou les scientifiques pensaient (et martelaient) que le coronavirus contaminait de la même façon que la grippe par des gouttelettes, et donc aussi par des surfaces contaminées (expliquant que les poignées de porte devaient être nettoyées au gel hydroalcoolique, qu’on ne devait plus se serrer les mains et qu’il fallait garder une distance de sécurité d’un mètre entre les personnes). Ce n’est qu’au mois d’avril, après l’observation de phénomènes inattendus dans les transmissions, que le débat dans la communauté scientifique est monté sur une possible diffusion en aérosols. Pour ce journaliste, le principe de précaution aurait été de donner des masques à tout le monde dès le départ. Mais pour cela, il aurait fallu que le gouvernement fût conscient ou alerté d’un certain degré d’incertitude dans le mode de transmission du virus, ce qui n’a pas été le cas. Il ne me semble pas avoir entendu un scientifique français ou l’OMS émettre des doutes sur la théorie des gouttelettes au moment où l’épidémie s’est déclarée, ni proposer une autre hypothèse. L’argument du journaliste était que le gouvernement aurait dû se douter lui-même de l’incertitude quant au mode de transmission car il s’agissait d’un nouveau virus. Mais quel ministre connaît a priori la possibilité de diffusion des virus par aérosols et serait donc capable d’émettre un doute sur des recommandations de scientifiques qui ont l’air, pour le moins, assez sûrs d’eux ? C’est ce que j’appelle la rétroactivité du principe de précaution. Les pouvoirs publics, pour mettre en œuvre le principe de précaution, doivent réaliser en temps réel qu’ils sont en situation d’incertitude inconnue ¹. Ce principe ne peut pas être opposé rétroactivement aux pouvoirs publics lorsqu’il s’agit d’une méconnaissance totale d’un risque (par définition non probabilisable), voire d’une erreur scientifique […].

Et pour notre avenir

La gestion des risques mériterait d’être enseignée, pour que nous acquérions une culture du risque commune. Prétendre que tout peut être anticipé, voire prévenu, serait mensonger et ne nous aidera certainement pas à affronter les crises à venir. Une société acclimatée aux risques est plus en mesure de développer une réaction appropriée et la résilience nécessaire pour vaincre des événements hors normes.

Lorsque survient une crise, la rationalité de la décision publique devrait reposer sur des analyses probabilistes et une hiérarchie des risques qui soit expliquée clairement à la population. Pour cela, la transparence à l’égard de la population est la source même de la confiance. De plus, le principe de précaution ne devrait pas être avancé en toutes circonstances de danger tel un paratonnerre absolu, notamment lorsqu’il ne peut pas être mis en œuvre. Cela aussi peut être expliqué rationnellement. Une fois la crise passée, la recherche de fautes et de responsabilités dans la gestion des risques peut nuire au retour d’expérience nécessaire à l’amélioration des organisations. Il convient dans cet exercice de retour d’expérience de bien connaître les concepts et les biais qui sous-tendent les choix humains.