Des décisions politiques éclairées par la science

L’association britannique Sense about Science a été créée en 2002. Elle se fixe pour objectif de promouvoir l’intérêt du public pour les données probantes et la science rigoureuse. Elle milite pour promouvoir la compréhension et l’usage des preuves scientifiques dans le débat public afin de renforcer une prise de décision éclairée et rationnelle.
En 2004, l’association initie le réseau « Voice of Young Science » (La voix de la jeune science) qui aide les jeunes chercheurs à participer au débat public autour de la science et de la recherche. Il propose des ateliers et des outils pratiques pour renforcer leur confiance dans leurs échanges avec le public, les médias et les décideurs.
Lancée en 2011, la campagne « Ask for Evidence » (Réclamez des preuves) invite les citoyens à demander les preuves derrière les affirmations scientifiques ou commerciales qui leur sont adressées. Elle vise ainsi à responsabiliser les institutions et les entreprises face à la diffusion d’informations douteuses.
La campagne « AllTrials » (Tous les essais cliniques), initiée en 2013 avec d’autres partenaires, demande que tous les essais cliniques – passés et futurs – soient enregistrés et que leurs résultats soient publiés, quelles que soient leurs conclusions. Cette campagne vise à lutter contre la dissimulation de données dans la recherche médicale, avec des conséquences parfois délétères.
En 2015, une nouvelle campagne est menée sous le titre « Evidence transparency in government » (Transparence sur les données probantes utilisées dans les décisions politiques).

Science et pseudo-sciences a interrogé David Schley, le responsable de cette dernière campagne.

SPS. En quoi consiste précisément votre campagne « Transparence sur les données probantes utilisées dans les décisions politiques » ?

David Schley. Nous défendons depuis longtemps l’idée que le gouvernement devrait rendre publiques les preuves qui sous-tendent ses principales décisions politiques. Sans cette transparence, les citoyens rencontrent des difficultés à comprendre les choix effectués et à se forger une opinion sur l’efficacité attendue. De leur côté, les chercheurs et experts ne peuvent pas identifier facilement les éléments de connaissance qu’ils pourraient utilement apporter en complément. L’administration, quant à elle, aura toutes les peines à capitaliser sur ses travaux passés et comprendre les succès et échecs rencontrés.

En 2015, nous avons collaboré avec l’Institute for Government (un think tank se fixant pour objectif de renforcer l’efficacité de l’action publique [1]) et l’Alliance for Useful Evidence (un réseau d’acteurs – chercheurs, fonctionnaires, ONG, collectivités, etc. [2]) pour concevoir un outil d’évaluation simple pour analyser dans quelle mesure les ministères rendent publiques les données probantes prises en compte dans les décisions politiques. Cette démarche a donné lieu à la publication d’un premier rapport dans lequel nous montrions que la transparence sur l’usage des preuves est une condition essentielle pour évaluer l’efficacité des politiques publiques [3]. De là est né notre cadre d’analyse, un outil rapide, accessible à tous et conçu pour évaluer dans quelle mesure les ministères rendent visibles les données probantes utilisées dans leurs décisions. Cela permet également aux différentes administrations de se comparer en matière de transparence [4].

Concrètement, comment cela fonctionne-t-il ?
Ce cadre s’appuie sur un système de notation de 0 à 3 : plus la note est élevée, plus il est facile pour un citoyen engagé d’identifier les données probantes mobilisées à chaque étape d’une politique. Une note de 0 indique une absence totale de transparence. Les évaluateurs, tous bénévoles, comprennent à la fois des personnes familières avec la recherche et les politiques publiques, et d’autres sans expérience préalable, afin d’assurer une diversité de points de vue. Ils ont accès aux documents politiques concernés, ainsi qu’à des instructions précisant que la notation porte uniquement sur le degré de transparence, et non sur le fond ou la pertinence de la politique elle-même. Les évaluations sont ensuite revues et harmonisées par un comité de pilotage de Sense about Science.

La transparence des preuves est évaluée en suivant les quatre étapes clés de l’élaboration des politiques : (1) Diagnostic (quel est le problème à traiter ? ) ; (2) Proposition (quelle intervention du gouvernement est envisagée ? ) ; (3) Mise en œuvre (comment cette intervention sera-t-elle appliquée ? ) et (4) Tests et évaluation (comment saura-t-on si la politique a été efficace ? ).

Quels ont été les premiers résultats ?
Nous avons mis notre cadre à l’épreuve en identifiant 593 annonces politiques émanant de treize ministères entre mai 2015 et mai 2016, et en analysant plus d’une centaine d’entre elles. Les résultats de cette première étude, sans précédent au Royaume-Uni, ont été publiés en 2016 [5]. Si certaines politiques montraient de bonnes pratiques en matière de transparence, l’évaluation a également révélé que de nombreux ministères omettaient des données pertinentes, rendant alors difficile pour les chercheurs et le public la compréhension du raisonnement ayant conduit aux décisions prises. La transparence variait fortement d’un ministère à l’autre, et également au sein d’un même ministère.

Nous avons poursuivi cette démarche entre juillet 2016 et juillet 2017 avec l’analyse de 94 politiques issues de douze ministères. Nous avons constaté une amélioration globale [6], ce qui indique que la mise en lumière des bonnes et des mauvaises pratiques en 2016 avait porté ses fruits. Toutefois, des écarts importants persistaient, et certains cas ont montré qu’une politique pourtant globalement transparente pouvait perdre des points sur une seule des quatre étapes identifiées.

Dans le même temps, nous avons constaté des retards dans la publication des recherches commandées par le gouvernement et notre enquête a révélé que de nombreux ministères entravaient la diffusion d’études externes, financées sur fonds publics, pourtant destinées à contribuer à l’évaluation et à l’élaboration des politiques publiques [7]. Parmi les constats, on note que plusieurs ministères étaient incapables de fournir la liste des recherches commandées, que des résultats politiquement « sensibles » étaient retardés, voire enterrés, que d’anciennes études restaient introuvables, malgré des efforts importants déployés par des fonctionnaires pour les retrouver. Nous avons alors proposé qu’un registre public standardisé soit créé pour toutes les recherches externes commandées par les ministères.

Ce travail se poursuit-il ?
Oui, nous réalisons régulièrement des analyses. Au cours des quatre premiers mois de 2020, au début de la pandémie de Covid-19, nous avons constaté que 60 % des décisions politiques étaient annoncées uniquement par voie de communiqué de presse, sans documents d’orientation détaillés. Cette pratique limite toute discussion éclairée sur la manière dont ces mesures pourraient atteindre leurs objectifs et empêche l’intégration de preuves complémentaires pertinentes.

En mai 2024, pendant la période électorale (renouvellement pour cinq ans des 650 députés de la Chambre des communes), nous avons mené un examen rapide de la transparence de six décisions politiques récemment annoncées [8]. Seules trois d’entre elles satisfaisaient à nos critères de transparence.

Le projet de loi sur l’eau figure parmi les politiques évaluées positivement cette année-là. Ce projet vise à imposer aux compagnies des eaux défaillantes des mesures spécifiques en termes d’assainissement et à faire en sorte qu’elles soient davantage tenues responsables de leurs manquements à leurs obligations envers les consommateurs et l’environnement. Nous avons estimé que le ministère a clairement exposé les fondements de son processus décisionnel, facilitant ainsi la compréhension du raisonnement, que l’étude d’impact était clairement présentée, que les preuves à l’appui ont été correctement citées et que le ministère a clairement exposé ses hypothèses et montré les avantages, les inconvénients, les incertitudes et les coûts de sa proposition [9].

À l’inverse, une proposition visant à mettre en place une « garantie jeunesse » afin que tous les jeunes de 18 à 21 ans aient accès à l’éducation, à la formation ou à l’aide à la recherche d’un emploi ou d’un apprentissage a été évaluée négativement. Si le diagnostic est relativement bien étayé, les données probantes et les hypothèses sur lesquelles reposent les coûts liés aux propositions, ainsi que leur mode de calcul, font défaut, et il n’y a aucune discussion sur la manière dont les données ont été évaluées [10].

Comment sélectionnez-vous les politiques publiques que vous allez analyser ? Bénéficiez-vous d’un accès privilégié aux ministères ou votre travail repose-t-il entièrement sur des informations accessibles au public ?

Nous n’avons pas de lien privilégié avec les ministères. Nous n’étudions les propositions politiques qu’à partir du moment où elles sont rendues publiques et que les documents d’orientation sont accessibles. C’est à ce stade que le Parlement, les médias et les citoyens peuvent, pour la première fois, les évaluer. Il est alors essentiel que le gouvernement explicite les fondements de sa réflexion initiale afin de permettre un débat éclairé. Cette transparence peut prendre la forme de documents issus des consultations, de projets de loi présentés au Parlement ou encore de communiqués de presse.

Existe-t-il une réelle attente du public sur ces sujets ?

Oui, les citoyens souhaitent comprendre les raisons qui motivent les décisions importantes et savoir que ces données sont disponibles, au moins pour ceux qui voudraient les consulter. Selon notre enquête, menée avec Ipsos en 2024, 74 % du public britannique estime qu’il est important que le gouvernement partage toutes les données probantes utilisées pour prendre des décisions politiques importantes [11]. Il s’agit d’une progression notable par rapport à 2023 (66 %) et 2022 (61 %). Par ailleurs, une autre étude que nous avions menée sur l’utilisation des données probantes par le gouvernement durant la crise de la Covid-19 a également mis en lumière une forte attente du public dans le même sens [12].

Comment la campagne a-t-elle été accueillie par les décideurs politiques et les élus ?

Le projet a suscité une forte mobilisation au sein de l’administration britannique. Nos premières présentations ont commencé un an avant la publication du premier rapport de 2016. Une fois publié, ce rapport a été présenté à de nombreux responsables des ministères.

En janvier 2017, un travail commun avec des spécialistes de divers ministères et agences ont permis d’améliorer la grille d’analyse, Sense about Science demeurant toutefois seul responsable de l’approche retenue. La même année, deux ateliers interministériels organisés par le Trésor (équivalent du ministère de l’Économie et des Finances) et le Cabinet Office (sorte de Secrétariat général du gouvernement) ont permis d’aider les ministères à s’auto-évaluer avant que l’évaluation externe elle-même soit réalisée. Nos travaux ont également été présentés lors de plusieurs journées d’étude réunissant des spécialistes issus des administrations.

Notre cadre d’analyse a également été partagé avec des députés lors de divers ateliers.

À l’international, il a été présenté au comité de contrôle de la réglementation de la Commission européenne [13], lors d’une conférence publique qui a suivi, au sommet mondial What Works en septembre 2016, ainsi qu’à d’autres événements.

Le Royaume-Uni a-t-il une tradition particulière d’intégration des conseils scientifiques dans la prise de décision ministérielle ?

Oui, le Royaume-Uni dispose d’une tradition bien établie en matière de conseil scientifique auprès des pouvoirs publics. La plupart des ministères disposent d’un conseiller scientifique en chef, sous la responsabilité du Conseiller scientifique en chef du gouvernement, luimême affecté auprès du Premier ministre. Ce réseau s’appuie sur le Bureau gouvernemental pour la science dont le rôle est de « veiller à ce que le gouvernement, tant collectivement qu’au sein de chacun des ministères, dispose des personnes, des ressources et de l’infrastructure scientifique appropriées pour gérer et utiliser la science » afin de « garantir que le gouvernement a accès aux meilleures preuves scientifiques et à une réflexion stratégique à long terme » [14]. De plus, un Conseil pour la science et la technologie est chargé de fournir des conseils impartiaux et fondés sur des données probantes au Premier ministre, et plus généralement au gouvernement [15]. D’autres dispositifs interviennent de manière ponctuelle, comme le Groupe consultatif scientifique (Scientific Advisory Group for Emergencies) qui émet des avis dans les situations d’urgence en se limitant aux questions scientifiques et qui « constituent un consensus interdisciplinaire fondé sur les meilleures données disponibles à ce moment précis » [16].

Il convient de noter que la situation au RoyaumeUni n’a pas toujours été claire. En 2009, le gouvernement a renvoyé le professeur David Nutt de son Conseil consultatif sur l’abus de drogues parce qu’il n’appréciait pas ses recommandations, suscitant une vive inquiétude dans la communauté scientifique quant à l’indépendance des conseillers scientifiques du gouvernement, qui jouent un rôle crucial dans l’élaboration et l’évaluation des politiques publiques. Sense about Science avait mené une campagne et rédigé un ensemble de principes sur le traitement des avis scientifiques indépendants, qui ont été intégrés dans le Code ministériel par le gouvernement en avril 2010 [17].

Le Parlement britannique, de son côté, bénéficie également de conseils scientifiques, principalement via le Bureau parlementaire des sciences et technologies (Parliamentary Office of Science and Technology) [18], la bibliothèque de la Chambre des communes [19] et celle de la Chambre des Lords [20].

Enfin, mentionnons les centres What Works mis en place par le gouvernement britannique à partir de 2013. Ce sont des structures indépendantes chargées de synthétiser les résultats de la recherche. Leur mission est de déterminer, à partir de données rigoureuses, ce qui fonctionne réellement dans des domaines comme l’éducation, la justice ou la santé. En rendant ces connaissances accessibles et exploitables, ils servent de pont entre la recherche académique et l’action publique, afin d’aider les décideurs à concevoir des politiques fondées sur des preuves, plutôt que sur l’intuition ou la tradition [21].

Vous menez depuis longtemps une autre grande campagne intitulée « Réclamez les preuves »…

« Réclamez les preuves » (Ask for Evidence) est une campagne lancée en 2011 pour encourager les gens à demander les preuves derrière les allégations de santé, les articles d’actualité, les publicités et les décisions politiques [22]. Elle a permis au grand public d’enquêter sur des affirmations douteuses formulées dans la publicité, les médias ou en ligne, que celles-ci proviennent d’entreprises, d’associations ou de responsables politiques. L’objectif était de donner aux citoyens les moyens de questionner les affirmations en développant leurs compétences et leur confiance dans l’évaluation des preuves disponibles.

Le succès de cette campagne et l’enthousiasme qu’elle a suscité au Royaume-Uni témoignent d’un réel intérêt du public pour un débat fondé sur les preuves. Cela renforce l’idée qu’il existe une demande croissante de transparence dans l’élaboration des politiques et un besoin d’informations étayées pour justifier les décisions.

Pensez-vous que cette approche pourrait être reproduite dans d’autres pays, comme la France ? Des initiatives similaires sontelles en cours ailleurs ?

Oui, le cadre de transparence des données probantes est simple à utiliser, applicable à toutes les politiques, et indique à quel point il est facile pour un citoyen de voir les données qui ont été utilisées pour élaborer une politique. Il a été utilisé au Canada pour évaluer les politiques du gouvernement fédéral afin de créer des rapports similaires sur la transparence des politiques [23].